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        中國城鎮供熱協(xié)會(huì )

        為落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署,進(jìn)一步規范基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng),鼓勵和引導社會(huì )資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營(yíng),提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率,保護特許經(jīng)營(yíng)者合法權益,激發(fā)民間投資活力,國家發(fā)展改革委會(huì )同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行對《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》)進(jìn)行了修訂。本次修訂對標《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(國辦函〔2023〕115號)改革要求,對特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域突出存在的問(wèn)題進(jìn)行了有針對性的制度設計,進(jìn)一步強化制度執行效力。國家發(fā)展改革委法規司負責同志就《管理辦法》有關(guān)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。



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        問(wèn):《管理辦法》如何界定基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及其與政府和社會(huì )資本合作(PPP)關(guān)系?


        《管理辦法》第三條、第四條對基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)外延內涵進(jìn)行了更為明確細致的規定。厘清基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與政府和社會(huì )資本合作(PPP)關(guān)系,即基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費的PPP模式;進(jìn)一步強調了基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項目的經(jīng)營(yíng)者排他性權利、項目產(chǎn)出的公益屬性,以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經(jīng)營(yíng)者收費;明確基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范圍,不包括商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權移交環(huán)節的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等。


        實(shí)踐中應當注意嚴格區分基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。根據《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》,“商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)”是指“擁有注冊商標、企業(yè)標志、專(zhuān)利、專(zhuān)有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)(以下稱(chēng)特許人),以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者(以下稱(chēng)被特許人)使用,被特許人按照合同約定在統一的經(jīng)營(yíng)模式下開(kāi)展經(jīng)營(yíng),并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?!鄙虡I(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的特許人只能是企業(yè),政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府作為活動(dòng)參與方的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng),主要依托基礎設施和公用事業(yè)建設運營(yíng)項目開(kāi)展,其本質(zhì)是以項目融資的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),具有明顯的公益屬性,《管理辦法》也并未設定“特許經(jīng)營(yíng)權”概念。


        問(wèn):《管理辦法》關(guān)于體現PPP新機制改革精神進(jìn)行了哪些制度設計?


        一是規范特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式。完善了特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式有關(guān)規定。明確特許經(jīng)營(yíng)應當聚焦使用者付費項目,并進(jìn)一步明確使用者付費包括特許經(jīng)營(yíng)者直接向用戶(hù)收費,以及由政府或其依法授權機構代為向用戶(hù)收費。對特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式進(jìn)行列舉,包含“新建/改擴建—運營(yíng)—移交(BOT)”、“新建/改擴建—擁有并運營(yíng)—移交(BOOT)”、“轉讓—運營(yíng)—移交(TOT)”等實(shí)施方式,并規定禁止通過(guò)建設-移交(BT)方式逃避運營(yíng)義務(wù)或墊資施工。


        二是鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。將特許經(jīng)營(yíng)最長(cháng)期限延長(cháng)到40年,鼓勵民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項目,并應遵守《指導意見(jiàn)》有關(guān)支持清單關(guān)于民營(yíng)企業(yè)項目領(lǐng)域和股比的規定,明確特許經(jīng)營(yíng)者改善經(jīng)營(yíng)管理和改進(jìn)技術(shù)獲得的收益歸其所有。


        三是改進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)項目管理程序。進(jìn)一步完善特許經(jīng)營(yíng)可行性論證程序,明確不同投資模式下應當適用的項目投資管理程序。進(jìn)一步健全細化特許經(jīng)營(yíng)各方的信息披露機制。


        四是明確特許經(jīng)營(yíng)模式管理責任分工。地方政府負主體責任,發(fā)展改革部門(mén)牽頭推進(jìn),有關(guān)行業(yè)部門(mén)負責項目實(shí)施和監管,財政部門(mén)加強預算管理。


        問(wèn):《管理辦法》主要解決當前特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域哪些突出存在的問(wèn)題?


        在《管理辦法》修訂過(guò)程中,我們通過(guò)座談?wù){研、征求意見(jiàn)等多種方式聽(tīng)取了有關(guān)經(jīng)營(yíng)主體意見(jiàn),并進(jìn)行了有針對性的制度設計,主要包括:

        一是著(zhù)力解決民營(yíng)企業(yè)入場(chǎng)難的問(wèn)題。將促進(jìn)民間投資作為立法目的在總則中予以明確,新增政府和社會(huì )資本共擔風(fēng)險作為基本原則,要求必須以公開(kāi)競爭方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者,杜絕以單一來(lái)源采購、直接委托等方式規避競爭。專(zhuān)設鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)條款,不同所有制企業(yè)融資同等待遇等金融支持措施,加大對民營(yíng)企業(yè)支持力度。


        二是著(zhù)力解決項目實(shí)施不規范的問(wèn)題。進(jìn)一步明確特許經(jīng)營(yíng)項目范圍,商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項目和不涉及產(chǎn)權移交的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)不屬于基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng),禁止地方政府借特許經(jīng)營(yíng)名義新設行政許可并收費,杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)轉讓費”現象,回歸特許經(jīng)營(yíng)項目公益屬性。


        三是著(zhù)力解決政府履約誠信低的問(wèn)題。完善支付管理制度,明確政府統一代收用戶(hù)付費項目屬于使用者付費項目,政府應當專(zhuān)款專(zhuān)用,定期向特許經(jīng)營(yíng)者支付,杜絕拖欠。完善信息公開(kāi)制度,明確政府應當將有關(guān)項目信息、履約情況向社會(huì )公開(kāi),接受社會(huì )監督。進(jìn)一步完善價(jià)格和收費的調整機制,明確價(jià)格調整與績(jì)效評價(jià)掛鉤,并規定實(shí)施機構協(xié)調開(kāi)展價(jià)格調整義務(wù)。


        問(wèn):《管理辦法》如何進(jìn)一步規范特許經(jīng)營(yíng)項目管理?


        一是強化特許經(jīng)營(yíng)項目前期研究論證。《管理辦法》明確,特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施前,應當由實(shí)施機構編制特許經(jīng)營(yíng)方案,并按照政府投資項目審批權限和要求,報投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審核,合理控制項目建設內容和規模,明確項目產(chǎn)出方案。特許經(jīng)營(yíng)方案中應當包括項目可行性論證和特許經(jīng)營(yíng)可行性論證,并對特許經(jīng)營(yíng)可行性論證的重點(diǎn)內容予以明確。審核特許經(jīng)營(yíng)方案時(shí),還應當對項目是否適合采取特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行進(jìn)一步認真比較和論證。通過(guò)強化項目前期研究論證,確保選擇特許經(jīng)營(yíng)模式的科學(xué)性、合理性和可操作性,提高項目落地實(shí)施質(zhì)效。


        二是規范特許經(jīng)營(yíng)項目審核備程序。針對實(shí)踐中特許經(jīng)營(yíng)項目應當履行何種固定資產(chǎn)投資審核備程序的問(wèn)題,《管理辦法》專(zhuān)門(mén)作出規定,政府采用資本金注入方式投資的特許經(jīng)營(yíng)項目,應當按照《政府投資條例》有關(guān)規定,履行審批手續。企業(yè)投資的特許經(jīng)營(yíng)項目,應當按照《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》有關(guān)規定,履行核準或者備案手續,并明確了實(shí)施機構的協(xié)助義務(wù)。


        三是加強事中事后監管。選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設責任不得調整。確需調整的,應當重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。完成審批、核準或備案手續的項目如發(fā)生變更建設地點(diǎn)、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形,應當重新履行審批、核準、備案程序。特許經(jīng)營(yíng)項目涉及運營(yíng)主體實(shí)質(zhì)性變更、股權移交等重大事項的,應當及時(shí)書(shū)面告知相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)。


        四是明確緊急情況處置。因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一方嚴重違約或不可抗力等原因,導致特許經(jīng)營(yíng)者無(wú)法繼續履行協(xié)議約定義務(wù),或者出現特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形的,在與債權人協(xié)商一致后,可以提前終止協(xié)議,并分別規定了政府違約和特許經(jīng)營(yíng)者違約的處置方案。為保障公共利益,《管理辦法》同時(shí)規定,項目移交前,特許經(jīng)營(yíng)者應當配合政府維持有關(guān)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的持續性和穩定性。此外,特許經(jīng)營(yíng)者不得以提前終止協(xié)議為由變相逃避運營(yíng)義務(wù)。


        五是強調投資者權益保護。政府可以在嚴防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規和有關(guān)政策規定要求的前提下,按照一視同仁的原則,依法給予政府投資支持和有關(guān)補貼。任何單位和個(gè)人不得違法干涉特許經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因法律、行政法規修改,或者政策調整損害特許經(jīng)營(yíng)者預期利益,或者根據公共利益需要,要求特許經(jīng)營(yíng)者提供協(xié)議約定以外的產(chǎn)品或服務(wù)的,應當依據特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定或者協(xié)商達成補充協(xié)議,給予特許經(jīng)營(yíng)者公平合理補償。同時(shí)進(jìn)一步完善原特許經(jīng)營(yíng)者享有優(yōu)先選擇權的情形。


        問(wèn):《管理辦法》對強化制度執行效力有何考慮和設計?


        一是完善責任追究制度。依托社會(huì )信用體系建設,進(jìn)一步完善政府誠信約束制度;依據《公職人員政務(wù)處分法》,明確政府工作人員損害特許經(jīng)營(yíng)者利益應當承擔的法律責任;依據財政支出管理制度,明確政府侵占、挪用、拖欠特許經(jīng)營(yíng)者有關(guān)應付款項的法律責任。


        二是完善投訴處理制度。明確特許經(jīng)營(yíng)者及社會(huì )公眾投訴處理責任部門(mén)及相關(guān)機制,督促有關(guān)問(wèn)題早發(fā)現、早化解。


        三是完善爭議解決制度。依據行政訴訟法、行政復議法修訂精神及內容,明確行政協(xié)議有關(guān)爭議通過(guò)行政復議、行政訴訟解決;同時(shí)考慮到特許經(jīng)營(yíng)項目相關(guān)協(xié)議體系及履約行為的多樣性和復雜性,明確規定有關(guān)民商事?tīng)幾h通過(guò)仲裁、民事訴訟解決,最大程度保障特許經(jīng)營(yíng)各方合法權益。




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