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        中國城鎮供熱協(xié)會(huì )


        我國新型智慧城市發(fā)展現狀、形勢與政策建議


        摘 要:闡釋了“新型智慧城市”的理念與內涵,基于2019年國家新型智慧城市建設評價(jià)相關(guān)數據和分析,總結了我國新型智慧城市的發(fā)展現狀,分析研判了新型智慧城市建設“發(fā)展階段、服務(wù)效果、治理模式、數據資源管理、數字科技發(fā)展、建管模式”等六個(gè)方面轉變的發(fā)展趨勢,剖析了新型智慧城市建設存在的短板和不足,并有針對性地提出了推進(jìn)新型智慧城市發(fā)展的政策建議。

        關(guān)鍵詞:智慧城市;新型智慧城市;城市治理;頂層設計;政務(wù)數據資源


        一、引言

        智慧城市的概念自2008年提出以來(lái),在國際上引起廣泛關(guān)注,并持續引發(fā)了全球智慧城市的發(fā)展熱潮。智慧城市已經(jīng)成為推進(jìn)全球城鎮化、提升城市治理水平、破解大城市病、提高公共服務(wù)質(zhì)量、發(fā)展數字經(jīng)濟的戰略選擇。近年來(lái),我國智慧城市快速發(fā)展,成效顯著(zhù)。我國智慧城市發(fā)展大體上經(jīng)歷了四個(gè)階段:第一階段為探索實(shí)踐期,從2008年底智慧城市概念提出到2014年8月,主要特征是各部門(mén)、各地方按照自己的理解來(lái)推動(dòng)智慧城市建設,相對分散和無(wú)序。第二階段為規范調整期,從2014年8月至2015年12月,主要特征是國家層面成立了“促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調工作組”,各部門(mén)不再單打獨斗,開(kāi)始協(xié)同指導地方智慧城市建設。第三個(gè)階段為戰略攻堅期,從2015年12月到2017年12月,主要特征是提出了新型智慧城市理念并上升為國家戰略,智慧城市成為國家新型城鎮化的重要抓手,重點(diǎn)以推動(dòng)政務(wù)信息系統整合共享打破信息孤島和數據分割。第四個(gè)階段為全面發(fā)展期,從黨的十九大召開(kāi)到現在,主要特征是各地新型智慧城市建設加速落地,建設成果逐步向區縣和農村延伸。黨的十九大提出建設智慧社會(huì ),智慧社會(huì )是智慧城市概念的中國化和時(shí)代化,更加突出城鄉統籌、城鄉融合發(fā)展,為深入推進(jìn)新型智慧城市建設指明了發(fā)展方向。新型智慧城市第一次出現在中央政府文件中,是在2016年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》中,綱要首次提出要“建設一批新型示范性智慧城市”。在2016年10月9日中央政治局第36次集體學(xué)習中,習近平總書(shū)記指出,要“以推行電子政務(wù)、建設新型智慧城市等為抓手,以數據集中和共享為途徑,建設全國一體化的國家大數據中心”。新型智慧城市是適應我國國情實(shí)際提出的智慧城市概念的中國化表述;新型智慧城市是在現代信息社會(huì )條件下,針對城市經(jīng)濟、社會(huì )發(fā)展的現實(shí)需求,以提升人民群眾的幸福感和滿(mǎn)意度為核心,為提升城市發(fā)展方式的智慧化而開(kāi)展的改革創(chuàng )新系統工程;新型智慧城市是落實(shí)國家新型城鎮化戰略規劃,富有中國特色、體現新型政策機制和創(chuàng )新發(fā)展模式的智慧城市;新型智慧城市的核心是以人為本,本質(zhì)是改革創(chuàng )新(新型智慧城市英文應譯為Innovative Smarter City,而不應譯為New Smart City)。同一般性的智慧城市概念相比,我國的新型智慧城市概念更加注重以下幾個(gè)特征:一是中國化。國外的智慧城市理念重在對“物”的管理,主要是推廣其物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)產(chǎn)品,而我國的新型智慧城市建設核心是以“人”為本,基于我國“四化同步”的國情實(shí)際,服務(wù)于我國以人的城鎮化為核心的新型城鎮化進(jìn)程,促進(jìn)解決“三個(gè)一億人”的綜合承載問(wèn)題,助力提升我國城鎮化發(fā)展質(zhì)量和水平。二是融合化。新型智慧城市要著(zhù)力推進(jìn)技術(shù)融合、數據融合和業(yè)務(wù)融合,著(zhù)力打破信息孤島和數據分割,打通數據共享和融合的“奇經(jīng)八脈”,促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數據、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)相融合,提升城市治理和服務(wù)水平。三是協(xié)同化。新型智慧城市不是簡(jiǎn)單的城市內政府部門(mén)、業(yè)務(wù)條線(xiàn)的信息化,而是要通過(guò)互聯(lián)互通、縱橫聯(lián)動(dòng),特別是城市層面的橫向融通,協(xié)調城市治理的“五臟六腑”,促進(jìn)實(shí)現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù),將過(guò)去各自為政、各行其是的“穩態(tài)”信息系統,打造成全程全時(shí)、全模式全響應、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的“敏態(tài)”智慧系統,實(shí)現城市治理方式的智慧化。四是創(chuàng )新化。新型智慧城市的本質(zhì)是利用新一代信息技術(shù)對城市進(jìn)行重塑和再造,是利用現代信息技術(shù)與城市固有秩序和利益進(jìn)行博弈,利用數據資源暢通流動(dòng)、開(kāi)放共享的屬性,倒逼城市不合理的管理體制、治理結構、服務(wù)模式、產(chǎn)業(yè)布局變得更加合理優(yōu)化、透明高效,從這個(gè)意義上可以說(shuō),凡是技術(shù)導向、項目驅動(dòng),沒(méi)有業(yè)務(wù)優(yōu)化重塑再造、沒(méi)有改革創(chuàng )新舉措和發(fā)展實(shí)效突破的所謂智慧城市,都不是真正意義上的新型智慧城市。經(jīng)過(guò)不斷的探索和實(shí)踐,我國新型智慧城市建設持續深化,有效提高了城市管理的科學(xué)化、精細化、智能化水平,已經(jīng)成為當今時(shí)代我國城市發(fā)展的新理念、城市運行的新模式、城市管理的新方式和城市建設的新機制。本文結合國家新型智慧城市建設評價(jià)工作,全面總結我國新型智慧城市的發(fā)展現狀和特點(diǎn),深入分析面臨的瓶頸與問(wèn)題,并提出相應的政策建議。


        二、我國新型智慧城市的發(fā)展現狀

        近年來(lái),為推動(dòng)我國新型智慧城市健康有序發(fā)展,各部門(mén)、各地方先后出臺了一系列政策舉措和戰略部署優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。一是國家層面高度重視。習近平總書(shū)記多次就智慧城市建設發(fā)表重要講話(huà),做出重要指示。國家層面陸續發(fā)布一系列相關(guān)政策文件,指導智慧城市建設。2014年8月,由國家發(fā)展改革委牽頭研究制定的《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導意見(jiàn)》經(jīng)國務(wù)院同意正式發(fā)布,這是我國第一份對智慧城市建設作出全面部署的權威文件。2014年10月,經(jīng)國務(wù)院同意,成立了由國家發(fā)展改革委牽頭、25個(gè)部委組成的“促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展部際協(xié)調工作組”,工作組辦公室設在國家發(fā)改委高技術(shù)產(chǎn)業(yè)司,國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心具體承擔辦公室秘書(shū)處職責。2015年12月,根據國務(wù)院領(lǐng)導批示,原有的各部門(mén)司局級層面的協(xié)調工作組升級為由部級領(lǐng)導同志擔任工作組成員的協(xié)調工作機制,工作組更名為“新型智慧城市建設部際協(xié)調工作組”,由國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦共同擔任組長(cháng)單位。近年來(lái),依托部際協(xié)調工作機制,各部委共同研究新型智慧城市建設過(guò)程中跨部門(mén)、跨行業(yè)的重大問(wèn)題,推動(dòng)出臺智慧城市分領(lǐng)域建設相關(guān)政策(參見(jiàn)表1),我國新型智慧城市建設政策體系逐步健全。


        表1 2018年以來(lái)中央及各部委出臺

        智慧城市相關(guān)政策和標準


        二是地方層面積極推進(jìn)。所有副省級以上城市、超過(guò)89%的地級及以上城市均提出建設智慧城市。國內各省市智慧城市建設的重點(diǎn)和發(fā)展路徑各不相同,在發(fā)布實(shí)施智慧城市總體行動(dòng)計劃的同時(shí),不斷推進(jìn)“智慧教育”“智慧醫療”“智慧交通”等具體領(lǐng)域實(shí)踐,探索適合本地智慧城市建設的重點(diǎn)和發(fā)展路徑。三是持續開(kāi)展國家新型智慧城市評價(jià)工作。2017年,國家發(fā)展改革委聯(lián)合中央網(wǎng)信辦、國家標準委制定《新型智慧城市評價(jià)指標(2016)》,全國220個(gè)地市參與了評價(jià)。2019年,在原有評價(jià)體系基礎上修訂形成《新型智慧城市評價(jià)指標(2018)》,評價(jià)工作旨在摸清智慧城市發(fā)展現狀,為國家決策提供參考,為地方明確新型智慧城市建設工作方向、促進(jìn)新型智慧城市建設經(jīng)驗共享和推廣提供有力支撐。國家新型智慧城市建設評價(jià)工作由新型智慧城市建設部際協(xié)調工作組辦公室秘書(shū)處(國家信息中心智慧城市發(fā)展研究中心)協(xié)助國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦具體組織,各地通過(guò)部署在國家電子政務(wù)外網(wǎng)的評價(jià)填報系統,基于2018版新型智慧城市評價(jià)指標,填報8項一級指標、24項二級指標、52項二級指標分項(除市民體驗)數據注1。評價(jià)對象以地級及以上城市為主,2017年評價(jià)完成率為65.09%,2019年評價(jià)完成率達到81.36%,全國271個(gè)地市、4個(gè)直轄市參與了評價(jià)。對比2017年和2019年評價(jià),平均得分由58.03分上升至68.16分,漲幅達17.46%。從各一級指標平均得分率來(lái)看,惠民服務(wù)、精準治理、生態(tài)宜居、信息資源、改革創(chuàng )新領(lǐng)域平均得分率都有所提升,智能設施領(lǐng)域平均得分率略有下降(參見(jiàn)圖1)。


        圖1 2017和2019年

        全國新型智慧城市評價(jià)結果比對


        基于2019年評價(jià)數據,從重點(diǎn)領(lǐng)域來(lái)看(參見(jiàn)圖2),惠民服務(wù)、精準治理、生態(tài)宜居、智能設施領(lǐng)域得分率相對比較集中,差異系數注2較小,參評城市在這四個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展水平較為均衡;信息資源領(lǐng)域的差異系數最大,達到62.76%,表明與其他領(lǐng)域相比,全國不同地方對于信息資源共享和開(kāi)發(fā)利用差異程度最大,是未來(lái)破解發(fā)展不充分、不均衡的重要內容之一。


        圖2 2019年全國新型智慧城市一級指標得分率分布


        三、我國新型智慧城市的發(fā)展趨勢

        近年來(lái),各部門(mén)協(xié)同推進(jìn),各地方持續創(chuàng )新實(shí)踐,我國新型智慧城市建設取得了顯著(zhù)成效。城市服務(wù)質(zhì)量、治理水平和運行效率得到比較大的提升,人民群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強。新型智慧城市建設在2020年1月爆發(fā)的新冠肺炎疫情防控方面發(fā)揮了積極作用,多地通過(guò)網(wǎng)格化管理精密管控、大數據分析精準研判、移動(dòng)終端聯(lián)通民心、城市大腦綜合指揮構筑起全方位、立體化的疫情防控和為民服務(wù)體系,顯著(zhù)提高了應對疫情的敏捷性和精準度。新型智慧城市作為數字經(jīng)濟建設、新一代信息技術(shù)落地應用的重要載體,近年呈現出“六個(gè)轉變”的趨勢特征。


        圖3 2017年和2019年各發(fā)展階段城市數量占比


        一是我國新型智慧城市建設的城市數量多。智慧城市正在被越來(lái)越多的地市選擇作為發(fā)展戰略和工作重點(diǎn)。據統計,我國開(kāi)展的智慧城市、信息惠民、信息消費等相關(guān)試點(diǎn)城市超過(guò)500個(gè),超過(guò)89%的地級及以上城市、47%的縣級及以上城市均提出建設智慧城市,初步形成了長(cháng)三角、珠三角等智慧城市群(帶)發(fā)展態(tài)勢。2019年新型智慧城市評價(jià)結果顯示,超過(guò)88%的參評城市已建立智慧城市統籌機制,進(jìn)一步推動(dòng)新型智慧城市建設落地實(shí)施。二是我國新型智慧城市建設的發(fā)展潛力大。新型智慧城市建設為新型基礎設施、衛星導航、物聯(lián)網(wǎng)、智能交通、智能電網(wǎng)、云計算、軟件服務(wù)等行業(yè)發(fā)展提供了新的發(fā)展契機,正逐漸成為拉動(dòng)經(jīng)濟增長(cháng)和高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)增長(cháng)極。隨著(zhù)政策紅利的進(jìn)一步釋放、資金的大量投入,圍繞智慧城市建設,在國內已經(jīng)形成了一個(gè)龐大的以資本機構、咨詢(xún)機構、ICT及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)組成的產(chǎn)業(yè)鏈條,初步形成了“政產(chǎn)研學(xué)用”五位一體全面推動(dòng)的局面。三是我國新型智慧城市建設的創(chuàng )新實(shí)踐多。經(jīng)過(guò)多年的智慧城市建設和創(chuàng )新發(fā)展,涌現出了一批城市大腦、“最多跑一次”、城市運行管理中心、數據資產(chǎn)登記、互聯(lián)網(wǎng)醫院等特色亮點(diǎn)和創(chuàng )新應用,在部分領(lǐng)域為全球智慧城市建設提供了樣板。2019年,各地共報送新型智慧城市建設創(chuàng )新實(shí)踐案例531個(gè),新型智慧城市評價(jià)結果顯示,我國已有8.36%的城市邁入了成熟期,在未來(lái)3年左右將會(huì )有一些城市真正達到新型示范性智慧城市建設的標準。


        (二)服務(wù)效果由盡力而為向無(wú)微不至轉變

        各部門(mén)各地方在開(kāi)展新型智慧城市建設過(guò)程中,緊緊圍繞政府治理和公共服務(wù)的改革需要,以最大程度利企便民,讓企業(yè)和群眾少跑腿、好辦事、不添堵為建設的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為抓手,聚焦解決人民群眾最關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)問(wèn)題,通過(guò)政府角色轉變、服務(wù)方式優(yōu)化,讓企業(yè)和群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便,人民群眾的滿(mǎn)意度大幅提升。一方面,服務(wù)方式實(shí)現由分散服務(wù)向協(xié)同服務(wù)轉變。各地加大簡(jiǎn)政放權力度,大力推廣以公民身份證號碼或法人和其他組織統一社會(huì )信用代碼為唯一標識的電子證照應用,廣為詬病的奇葩證明基本消失,行政審批時(shí)限大幅壓縮。通過(guò)開(kāi)設政府服務(wù)大廳、整合服務(wù)資源等方式,變“群眾來(lái)回跑”為“部門(mén)協(xié)同辦”,變“被動(dòng)服務(wù)”為“主動(dòng)服務(wù)”,實(shí)現政務(wù)服務(wù)“只進(jìn)一扇門(mén)”、異地辦和就近辦。此外,在新冠肺炎疫情防控期間,江浙等地方為了幫助企業(yè)復工復產(chǎn),派出專(zhuān)人駐企解決用工難、資金短缺、物流不暢等難題,主動(dòng)服務(wù)、上門(mén)服務(wù)成為新時(shí)代政府服務(wù)新常態(tài)。另一方面,服務(wù)途徑實(shí)現由網(wǎng)上辦理向指尖辦理轉變。截至2019年6月,我國31個(gè)?。ㄗ灾螀^、直轄市)及新疆生產(chǎn)建設兵團和40多個(gè)國務(wù)院部門(mén)已全部開(kāi)通網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺,初步建成了全國一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺體系。比如,浙江省市縣三級政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上可辦比例達95.2%。此外,通過(guò)開(kāi)發(fā)政務(wù)APP、普及自助終端,讓越來(lái)越多的事項可以通過(guò)小程序、APP、自助終端等渠道“指尖觸達”,群眾刷刷臉、動(dòng)動(dòng)手指,就可享受隨手辦、隨時(shí)辦、隨地辦的便捷體驗。與2017年國家新型智慧城市評價(jià)相比,2019年評價(jià)中市民評價(jià)權重從20%提升到40%,民眾滿(mǎn)意度已成為檢驗新型智慧城市工作成效的重要標準。2019年新型智慧城市評價(jià)結果顯示,與2017年相比,全國惠民服務(wù)領(lǐng)域平均得分率提高了6.08%,而市民評價(jià)平均得分率則提高了25.55%,充分體現了政府抓住“惠民服務(wù)”這個(gè)關(guān)鍵開(kāi)展工作取得的杠桿倍增效應。


        (三)治理模式由單向管理向雙向互動(dòng)轉變

        新型智慧城市建設改變了城市治理的技術(shù)環(huán)境及條件,從“依靠群眾、專(zhuān)群結合”的“雪亮工程”,到“聯(lián)防聯(lián)控、群防群控”的社區網(wǎng)格化管理,從“人人參與、自覺(jué)維護”的數字城市管理,到“群眾監督、人人有責”的生態(tài)環(huán)境整治,新型智慧城市在解決城市治理問(wèn)題的同時(shí),深刻改變著(zhù)城市的治理理念,推動(dòng)城市治理模式從單向管理轉向雙向互動(dòng),從單純的政府監管向更加注重社會(huì )協(xié)同治理轉變。一是政民雙向互動(dòng)的手段更加多元。推動(dòng)城市管理向城市治理轉變,需要發(fā)揮人民群眾的主觀(guān)能動(dòng)性,雙向互動(dòng)渠道的通暢性、易用性將直接影響城市治理的效果。截至2019年6月,除了傳統的熱線(xiàn)、門(mén)戶(hù)網(wǎng)站等渠道,我國297個(gè)地級行政區政府已開(kāi)通了面向公眾的微信、微博、移動(dòng)APP等新媒體傳播渠道,總體覆蓋率達88.9%。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)已成為更廣泛、更方便、更快捷地收集和掌握社情民意,聽(tīng)民聲、知民情、解民憂(yōu)、聚民智的新陣地。二是信息物理融合的范圍更加廣泛。新型智慧城市的建設加速了虛擬網(wǎng)絡(luò )空間與實(shí)體物理空間持續雙向映射與深度耦合,物聯(lián)網(wǎng)將城市融為一體,通過(guò)城市基礎設施數字化感知、運行狀態(tài)可視化展示、發(fā)展趨勢智能化仿真等,實(shí)現政府決策的科學(xué)化。例如,雄安新區堅持數字城市與現實(shí)城市同步規劃、同步建設,通過(guò)在“數字孿生城市”上規劃設計、模擬仿真等,將城市可能產(chǎn)生的不良影響、矛盾沖突、潛在危險進(jìn)行智能預警,以未來(lái)視角智能干預城市原有發(fā)展軌跡和運行,進(jìn)而指引和優(yōu)化實(shí)體城市的規劃、管理,改善市民服務(wù)供給,打造全球領(lǐng)先的數字城市。三是社會(huì )協(xié)同治理的成效更加明顯。隨著(zhù)新型智慧城市建設的推進(jìn),城市管理“隨手拍”、交警APP“違法舉報”、社區網(wǎng)格化管理等一批政民互動(dòng)、群防群治創(chuàng )新應用,有效提升了城市治理能力和精細化水平。近年來(lái),“朝陽(yáng)群眾”“西城大媽”成為社會(huì )協(xié)同治理的佳話(huà),北京市朝陽(yáng)區發(fā)案總量、可防性案件雙下降,社會(huì )治安形勢持續向好,群眾安全感從2013年的88.2%提升到2019年第二季度的98.5%。在新冠肺炎疫情防控期間,社區網(wǎng)格化管理構建了基層防控的“天羅地網(wǎng)”,提高了人員管控的精準性。


        (四)數據資源由條線(xiàn)為主向條塊結合轉變

        新型智慧城市建設的核心是要推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數據融合,實(shí)現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門(mén)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。其中,數據資源的融合共享和開(kāi)發(fā)利用是關(guān)鍵,大數據將驅動(dòng)智慧城市變革。圍繞消除“數據煙囪”,我國先后通過(guò)“抓統籌、出辦法、建平臺、打基礎、促應用”等方式,積極推動(dòng)跨層級、跨部門(mén)政務(wù)數據共享。一是加強了政務(wù)數據資源統籌的力度。在國家層面,成立了“促進(jìn)大數據發(fā)展部際聯(lián)席會(huì )議”制度,建立了“國家大數據發(fā)展專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )”,加強了跨部門(mén)之間的政策銜接和業(yè)務(wù)指導,初步形成了齊抓共管、多元協(xié)同的發(fā)展格局。在地方層面,自本輪政府機構改革以來(lái),已有25個(gè)省級地方以大數據管理局、政務(wù)服務(wù)數據管理局和大數據管理中心等形式組建了大數據管理機構,統籌推進(jìn)各地政務(wù)數據管理工作。新型智慧城市評價(jià)結果顯示,統籌機制的建立對于促進(jìn)數據資源共享具有積極作用。二是建立了國家、省、地市三級數據共享交換體系。圍繞破解互聯(lián)互通難、數據共享難、業(yè)務(wù)協(xié)同難等長(cháng)期頑疾,以政務(wù)信息系統整合共享為抓手,以“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”應用為牽引,我國從網(wǎng)絡(luò )、數據、平臺三個(gè)方面發(fā)力,為政務(wù)數據共享奠定良好基礎。在網(wǎng)絡(luò )方面,國家電子政務(wù)外網(wǎng)建設不斷完善,推動(dòng)政務(wù)外網(wǎng)部門(mén)間的橫向連接和縱向覆蓋,實(shí)現了71個(gè)部門(mén)、32個(gè)地方的網(wǎng)絡(luò )連通。在數據方面,政務(wù)信息資源目錄體系基本建立,實(shí)現基于國家數據共享交換平臺的政務(wù)信息資源共享目錄動(dòng)態(tài)更新和在線(xiàn)管理。在平臺方面,依托電子政務(wù)外網(wǎng),全國政務(wù)信息共享網(wǎng)站上線(xiàn)運行,打造了全國一體化數據共享交換平臺體系。截至2018年底,平臺開(kāi)通了超過(guò)1000項面向全國的數據共享服務(wù)接口,數據共享交換量已超過(guò)360億條次。三是形成了“城市大腦”等一批數據融合應用創(chuàng )新實(shí)踐。智慧城市建設是個(gè)綜合性復雜巨系統,通過(guò)城市數據共享交換平臺,建設綜合性城市管理數據庫,結合地理信息和人工智能等信息技術(shù)應用,將建筑、街道、管網(wǎng)、環(huán)境、交通、人口、經(jīng)濟等領(lǐng)域實(shí)時(shí)運行情況用數據反映出來(lái),推動(dòng)形成用數據說(shuō)話(huà)、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng )新的城市管理新方式。例如,杭州“城市大腦”應用通過(guò)對城市運行狀態(tài)的全局分析,智能干預城市交通系統,實(shí)現城市交通運轉效率的大幅提升。在全國最擁堵城市排行榜上,杭州已從2016年的第5名下降到2018年的第57名。


        (五)數字科技由單項應用向集成融合轉變

        當前,以物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等為代表的新一代信息技術(shù)不斷成熟,加速在新型智慧城市建設過(guò)程中的廣泛滲透應用,催生了數字化、網(wǎng)絡(luò )化、信息化、智慧化的公共服務(wù)新模式和城市治理新理念。數字科技在新型智慧城市的交叉融合與推廣應用,改變了傳統以互聯(lián)網(wǎng)為主的單項應用局面,推動(dòng)新型智慧城市加速發(fā)展。一是新技術(shù)融合應用開(kāi)拓社會(huì )治理新局面。隨著(zhù)北斗導航衛星的持續部署和無(wú)人機技術(shù)的不斷完善,部分城市探索利用無(wú)人機等新型移動(dòng)終端用于城市治理,通過(guò)加裝攝像頭、傳感器和無(wú)線(xiàn)通信模塊,實(shí)現高空城市影像采集和環(huán)境監測,拓展了城市治理的想象空間。例如,深圳市龍崗區大力推廣高端無(wú)人機查違,對樓頂、房屋進(jìn)行監測,實(shí)時(shí)對違章建筑進(jìn)行視頻采集取證,并回傳到執法人員的手機、電腦端,改變了傳統巡查防控方式,實(shí)現了“天上看、地上巡、網(wǎng)上查”的目標。又如,人工智能與大數據結合,打造便捷生活新體驗,浙江杭州、衢州引進(jìn)AI機器人助力“最多跑一次”業(yè)務(wù),辦事群眾滿(mǎn)意率高達94.7%。二是新媒體廣泛應用開(kāi)啟政務(wù)服務(wù)新風(fēng)尚。近年來(lái),短視頻等新媒體蓬勃發(fā)展,用戶(hù)規模飛速攀升,社會(huì )影響力與日俱增。據統計,截至2019年6月,中國短視頻用戶(hù)規模為6.48億,占網(wǎng)民整體的75.8%。各級政府部門(mén)和各大主流媒體紛紛在短視頻平臺開(kāi)設賬號,開(kāi)展信息服務(wù)的同時(shí),以輕松活潑的方式拉近了與民眾之間的距離。目前,“共青團中央”“北京SWAT”“四平警事”等政務(wù)短視頻號受到了年輕用戶(hù)的青睞。其中,“四平警事”原創(chuàng )系列普法視頻在全國引起了強烈反響,有效提高了群眾安全防范意識,充分發(fā)揮了新媒體在新時(shí)期公安宣傳工作中的重要作用。三是新需求不斷涌現拓展技術(shù)發(fā)展新空間。在新型智慧城市建設過(guò)程中,多方數據可信交換需求廣泛存在。區塊鏈技術(shù)能有效促進(jìn)新型智慧城市信息共享與利用。由于每個(gè)區塊鏈應用底層框架共識算法、傳輸機制和開(kāi)發(fā)工具不同,導致不同框架間難以有效進(jìn)行跨鏈數據交換,往往一個(gè)新的區塊鏈應用上線(xiàn),在某種程度上意味著(zhù)“新數據孤島”的產(chǎn)生。區塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò )通過(guò)建立區塊鏈底層框架適配標準,開(kāi)展了國內外主流區塊鏈底層框架適配研究和部署,破解了跨鏈數據共享難題,將為我國新型智慧城市發(fā)展提供高質(zhì)量、定制化的技術(shù)平臺支撐和可信、可靠、可擴展的基礎設施服務(wù)載體。


        (六)建管模式由政府主導向多元合作轉變

        當前,我國智慧城市建設進(jìn)入快速發(fā)展期,龐大的資金需求為傳統政府主導的智慧城市建設模式帶來(lái)了嚴峻考驗。為充分發(fā)揮社會(huì )企業(yè)專(zhuān)業(yè)力量強、資金存量多、人才儲備足等優(yōu)勢,國家新型智慧城市評價(jià)鼓勵政府和社會(huì )資本合作開(kāi)展智慧城市建設和第三方運營(yíng),推動(dòng)新型智慧城市建設逐步從政府主導單一模式向社會(huì )共同參與、聯(lián)合建設運營(yíng)的多元化模式轉變。一方面,我國PPP模式轉入健康發(fā)展道路。自2014年以來(lái),國家陸續出臺了多項PPP政策性文件,鼓勵社會(huì )資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域投資。國家發(fā)改委和財政部是PPP模式的倡導者,兩部委下發(fā)的PPP有關(guān)文件已經(jīng)超過(guò)70個(gè),分別建立PPP項目庫加強項目管理。其中,部分項目操作不規范為地方帶來(lái)隱性債務(wù)風(fēng)險。2017年,財政部連續發(fā)文加強PPP項目監管,規范地方政府舉債融資行為,開(kāi)展了大規模的清庫工作,一批“偽PPP”項目被清退出庫,規范了我國PPP的發(fā)展。另一方面,部分地市探索引入PPP模式推動(dòng)智慧城市建設運營(yíng)。在開(kāi)展新型智慧城市PPP建設運營(yíng)時(shí),投資與運營(yíng)模式至關(guān)重要。通常由政府出資方和社會(huì )資本方共同出資成立特殊項目公司(SPV)來(lái)具體操作項目的投融資、建設和本地化長(cháng)效運營(yíng)。例如,湘潭智慧城市SPV公司為湘潭新型智慧城市建設提供頂層規劃、項目投資融資、項目建設、項目運營(yíng)維護等一攬子服務(wù),通過(guò)PPP模式,實(shí)現經(jīng)營(yíng)性項目與公益性項目捆綁開(kāi)發(fā),降低政府的財政支出壓力的同時(shí),有效緩解了社會(huì )資本方對非經(jīng)營(yíng)性項目參與度不足等問(wèn)題,全面推動(dòng)湘潭市新型智慧城市建設。


        四、我國新型智慧城市建設存在的短板和不足

        綜合來(lái)看,我國新型智慧城市建設取得了積極成效,但也面臨頂層設計不強、城市數據融合和治理聯(lián)動(dòng)不夠、城鄉與區域發(fā)展不均衡、智慧城市發(fā)展生態(tài)未形成等問(wèn)題,需要有針對性地進(jìn)行完善,推動(dòng)我國新型智慧城市建設持續健康發(fā)展。此外,新冠疫情也暴露出我國智慧城市建設的不少問(wèn)題,集中體現在城市治理等領(lǐng)域,產(chǎn)生了許多值得總結的經(jīng)驗教訓。


        (一)新型智慧城市頂層設計亟待加強

        智慧城市是一個(gè)要素復雜、應用多樣、相互作用、不斷演化的綜合性復雜巨系統,要進(jìn)行整體規劃設計。雖然地方對于新型智慧城市建設有足夠的自主權和能動(dòng)性,也取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗與成效,但是國家、省級等層面亟需強化一體化設計,引導城市因地制宜做好規劃銜接,避免不科學(xué)、盲目謀劃而造成資源浪費。要按照系統科學(xué)方法論,進(jìn)一步建立和完善適應我國新型智慧城市“三融合五跨”發(fā)展目標的智慧城市頂層設計方法論,解決智慧城市各層級、各系統之間的數據融合、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機制,重點(diǎn)解決各系統之間的銜接配合與關(guān)聯(lián)約束關(guān)系,用系統科學(xué)的方法指導智慧城市的復雜巨系統規劃設計,提高頂層設計的科學(xué)性、規范性和可操作性。在法律法規上,目前數據資源的所有權、管理權、使用權、定價(jià)機制等沒(méi)有明確規定,部門(mén)政務(wù)數據的權責利益邊界模糊,制約了數據資源的流動(dòng)、共享和開(kāi)放。同時(shí),隨著(zhù)數字經(jīng)濟新技術(shù)、新應用、新場(chǎng)景、新業(yè)態(tài)的發(fā)展,跨層級、跨地域、跨行業(yè)、跨業(yè)務(wù)的數據共享需求與日俱增,亟待制定統一的規則框架,完善涵蓋技術(shù)、管理、監督、安全等方面的標準體系。


        (二)城市數據融合和協(xié)調聯(lián)動(dòng)不足

        地方城市結合新型智慧城市建設,在公共管理和服務(wù)的線(xiàn)上化方面做了很多工作,但治理聯(lián)動(dòng)不足的問(wèn)題仍普遍存在。一方面因為機制不健全、技術(shù)標準和路徑不統一、管理邊界不明確等,使得線(xiàn)上與線(xiàn)下管理存在“銜接縫隙”,產(chǎn)生服務(wù)真空區,例如線(xiàn)上領(lǐng)取驗證碼但線(xiàn)下仍要排隊的現象。另一方面由于部門(mén)數據、行業(yè)數據等城市數據融合不足問(wèn)題,導致協(xié)同治理能力難以提升。例如,在新冠病毒疫情防控中,突出表現在一些城市醫療資源、防疫物資、企業(yè)產(chǎn)能數據嚴重缺失,需要靠企業(yè)和主管部門(mén)通過(guò)臺賬等傳統手段臨時(shí)報數,缺乏統一的數據平臺支撐,疫情不清、信息僵化、重復采集、聯(lián)結用戶(hù)少、應用較孤立等問(wèn)題突出,無(wú)法支撐防疫指揮機關(guān)進(jìn)行有效調配,疫情發(fā)生后一度形成了群眾就診擁擠、物資調配混亂等情況。受制于不同區域智慧城市業(yè)務(wù)系統的分割和隔離,跨地域業(yè)務(wù)協(xié)同不夠,導致無(wú)法及時(shí)掌握和預警某些重點(diǎn)監控人員的跨區域流動(dòng)信息,給全國范圍的疫情防控帶來(lái)不利影響。


        (三)城鄉發(fā)展和區域不均衡較為明顯

        當前,我國新型智慧城市建設還存在城鄉發(fā)展不均衡、區域發(fā)展不均衡等問(wèn)題。一是目前各地紛紛優(yōu)先推進(jìn)城市主城區的智慧化,一定程度緩解了城市交通、教育、就業(yè)、醫療等公共服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題,但向農村地區延伸有限,數字鄉村建設相對滯后。部分農村由于區域廣闊、地形復雜、交通不便,寬帶網(wǎng)絡(luò )和高速無(wú)線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )接入還未完全覆蓋,信息化建設存在不少“盲點(diǎn)”和“盲區”。農村公共服務(wù)供給也存在缺口大、碎片化和穩定性差等一系列“短板”,管理模式總體較為粗放,資金、技術(shù)、人員等要素流動(dòng)不暢。二是新型智慧城市區域發(fā)展仍不均衡。根據2019年全國新型智慧城市評價(jià)結果,東中西與東北四大板塊評價(jià)表現差異明顯。其中,東部地區和中部地區新型智慧城市發(fā)展相對較好,均超過(guò)全國平均得分率4%以上,東北地區和西部地區新型智慧城市發(fā)展存在一定差距,均低于全國平均得分率4%以上。各領(lǐng)域中,四大板塊間的信息資源共享與開(kāi)發(fā)利用差異最為顯著(zhù),東部板塊平均得分率最高,是得分率最低板塊的兩倍多。例如,在肺炎疫情防控期間,先進(jìn)城市已經(jīng)廣泛通過(guò)智慧城市開(kāi)展數字化、無(wú)人化的防疫工作,而落后地區還在使用手工臺帳記錄信息、派遣工作人員上門(mén)巡防,既降低了工作效率,還造成了嚴重的傳染隱患。


        (四)尚未形成新型智慧城市共建生態(tài)

        新型智慧城市建設與發(fā)展是一項政府引導、全民參與、政企合作、多方共建的系統工程,發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用、鼓勵社會(huì )多元參與成為新型智慧城市可持續發(fā)展的關(guān)鍵,因此,發(fā)揮市場(chǎng)對資源配置的決定性作用、鼓勵社會(huì )多元參與,建設新型智慧城市生態(tài)成為未來(lái)重點(diǎn)方向。目前,還存在以下問(wèn)題亟待解決:一是社會(huì )資本參與智慧城市建設不足。從2019年新型智慧城市評價(jià)結果看,目前我國有三分之一的城市還未引進(jìn)任何第三方機構開(kāi)展智慧城市運營(yíng)管理。二是智慧城市領(lǐng)域PPP模式還不成熟。智慧城市建設PPP項目往往缺少明確的收益時(shí)間、收益標準和驗收標準,企業(yè)的收益存在不明確性,風(fēng)險較大,積極性不高。


        五、新時(shí)期推進(jìn)我國新型智慧城市建設的政策建議

        智慧社會(huì )的美好生活場(chǎng)景值得期待,未來(lái)推動(dòng)我國新型智慧城市發(fā)展,需要以建設智慧社會(huì )為目標,緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局,牢固樹(shù)立新發(fā)展理念,堅持智慧城市、數字鄉村一體化統籌發(fā)展,技術(shù)與制度創(chuàng )新并重,通過(guò)數據融合匯聚和共享開(kāi)放,充分挖掘城市數據資源的價(jià)值,并助力城市治理、公共服務(wù)和科學(xué)決策等,使得智慧城市建設成效得以大幅提升。


        (一)強化智慧城市頂層設計

        一是建議盡快出臺國家層面的新型智慧城市總體規劃或建設指導意見(jiàn),闡明我國新型智慧城市的推進(jìn)思路、發(fā)展目標、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施等,為今后一段時(shí)間里我國新型智慧城市建設發(fā)展指明方向、描繪藍圖,并提供更加具有操作性的建設指導。二是進(jìn)一步加強國家和省市縣各層面的體制機制建設,搭建上下聯(lián)動(dòng)、橫向暢通的智慧城市組織推進(jìn)機制,各地建設跨部門(mén)協(xié)調機構,協(xié)同推進(jìn)新型智慧城市相關(guān)工作。三是強化評價(jià)監測引導。在現有新型智慧城市評價(jià)工作基礎上,進(jìn)一步擴展指標的適用范圍,深化指標體系的科學(xué)性和實(shí)效性,全面系統地掌握我國各地域、各層面新型智慧城市建設發(fā)展情況,為中央和地方?jīng)Q策提供有價(jià)值的參考。


        (二)完善新型數字基礎設施

        一是推動(dòng)信息網(wǎng)絡(luò )逐步向人與人、人與物、物與物共享的泛在網(wǎng)方向演進(jìn),促進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò )智能化、泛在化和服務(wù)化,促進(jìn)通信移動(dòng)化和移動(dòng)通信寬帶化,推動(dòng)計算、軟件、數據、連接無(wú)處不在。推動(dòng)5G(第五代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò ))、NB-IoT(窄帶物聯(lián)網(wǎng))等下一代網(wǎng)絡(luò )技術(shù)不斷演進(jìn),促進(jìn)高速寬帶無(wú)線(xiàn)通信全覆蓋。二是加快推進(jìn)基礎設施的智能化,大力發(fā)展智慧管網(wǎng)、智慧水務(wù),推動(dòng)智慧燈桿、智慧井蓋等應用,促進(jìn)市政設施智慧化,加速建立城市部件物聯(lián)網(wǎng)感知體系,提高城市數字化水平。


        (三)推進(jìn)公共服務(wù)公平普惠

        一是充分利用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數據、人工智能等新一代信息技術(shù),建立跨部門(mén)跨地區業(yè)務(wù)協(xié)同、共建共享的公共服務(wù)信息體系,探索創(chuàng )新發(fā)展教育、就業(yè)、社保、養老、醫療和文化的服務(wù)模式,提供便捷化、一體化、主動(dòng)化的公共服務(wù)。二是從社會(huì )發(fā)展全局出發(fā)加強頂層設計,構建以東促西、以城帶鄉、以強扶弱的新格局,為解決發(fā)展不平衡問(wèn)題提供契機和動(dòng)力??s小城鄉數字?zhù)櫆?,鼓勵農村貧困地區利用信息技術(shù)補齊發(fā)展短板;縮小不同人群數字?zhù)櫆?,鼓勵相關(guān)企業(yè)積極投入信息無(wú)障礙產(chǎn)業(yè)鏈,補齊服務(wù)缺失短板。


        (四)深化城市數據融合應用

        一是著(zhù)力推進(jìn)城市數據匯聚,構建高效智能的城市中樞和透明政府。推動(dòng)各級政府開(kāi)展以數據為核心的城市大腦建設,實(shí)現城市各類(lèi)數據集中融合匯聚和綜合智能分析,建立健全數據輔助決策的機制,推動(dòng)形成“用數據說(shuō)話(huà)、用數據決策、用數據管理、用數據創(chuàng )新”的政府決策新方式,同時(shí)提高政府對風(fēng)險因素的感知、預測、防范能力。對于類(lèi)似醫療資源、防疫物資等應急處置數據資源,要制定專(zhuān)項政策強制采集匯聚,提升我國整體應急能力。二是完善社會(huì )信用體系建設,并加快推動(dòng)政務(wù)數據上鏈,構建“可信中國”,讓所有政務(wù)數據可追溯、不可篡改,提高政府公信力,打造民眾可信賴(lài)的透明政府。


        (五)優(yōu)化新型智慧城市生態(tài)

        一是通過(guò)政府引導,鼓勵政企合作、多方參與,創(chuàng )新智慧城市建設運營(yíng)模式,實(shí)現智慧城市建設項目的可持續健康運營(yíng),著(zhù)力提高民眾體驗的滿(mǎn)意度。同時(shí),通過(guò)體制機制創(chuàng )新,形成數據治理、數據開(kāi)發(fā)的數據安全利用機制,釋放城市數據要素活力。二是發(fā)展新型智慧城市群。面向數據跨地域協(xié)同的實(shí)際需求,結合我國城市群(帶)發(fā)展和城鄉一體化發(fā)展的戰略規劃,率先推動(dòng)在長(cháng)三角、大灣區等區域建設特色鮮明的智慧城市群(帶),實(shí)現鄰近區域的數據打通和業(yè)務(wù)協(xié)同,促進(jìn)城鄉數據公共服務(wù)的均等普惠,將若干中心城市的先進(jìn)治理能力擴展到整個(gè)區域,實(shí)現大區域范圍內的綜合治理和應急處置能力整體提升。三是推動(dòng)國際交流合作。推動(dòng)我國新型智慧城市產(chǎn)品和理念在國外的推廣實(shí)施,積極培育當地的數字經(jīng)濟市場(chǎng),在國際舞臺上積極推廣我國新型智慧城市建設成效,提升我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。


        注1:“2016版”指標中,一級指標共8項,二級指標21項,二級指標分項54項。


        注2:差異系數,也稱(chēng)變差系數、離散系數、變異系數,是一組數據的標準差與其均值的百分比,是測算數據離散程度的相對指標。指標內部差異系數越大,表明各地市發(fā)展水平差異越大,該指標考察內容的發(fā)展越不均衡。



        作者:國家信息中心唐斯斯、張延強、單志廣、王威、張雅琪

        本文刊載于《電子政務(wù)》2020年第4期 

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